Evaluación Social de las Políticas Educativas (26/06/14)

Proyecto de Ley
Evaluación Social de las Políticas Educativas 

Artículo 1°. Objeto. El objeto de la presente ley es establecer el sistema de evaluación social de las políticas aplicadas por el Ministerio de Educación de la Ciudad en el ámbito de la enseñanza estatal. 

Art. 2º. Calidad e igualdad educativa. La evaluación social establecida en el art. 1º incluye la valoración integral por parte de la comunidad educativa sobre los siguientes ítems, sin que esta enumeración tenga carácter taxativo:

Recursos:

1. Infraestructura y equipamiento, obras y mantenimiento escolar.

1. Presupuesto educativo y subsidios estatales al sector privado.
2. Comedores, becas (Ley 2.917) y cooperadoras (Ley 3.372).

Personal:

1. Evaluación docente, acorde el Estatuto del Docente (Ordenanza 40.593).

1. Capacitación docente, en particular la realizada en servicio.

1. Política salarial y de condiciones de trabajo docente.

Políticas educativas:

1. Consulta y participación de la comunidad educativa en su elaboración.
2. Sistema de inscripción on line, Centros de Primera Infancia (CPI), Escuelas de Innovación Pedagógica, Nueva Escuela Secundaria (NES), Bachillerato Internacional, Terminá la Secundaria (Educación a Distancia).
3. Política curricular y planificación de la oferta educativa.

Aspectos socio-económicos:

1. Contexto de la población escolar.
2. Demanda de vacantes y su cobertura. Población no cubierta por el sistema educativo. Evolución de la matrícula estatal/privada.

1. Cumplimiento del Secundario Obligatorio (Ley 898).

Aspectos pedagógicos:

1. Indicadores de promoción, repitencia, sobreedad, desgranamiento y salidas sin pase.
2. Condiciones de la enseñanza y el aprendizaje. Políticas de formación docente inicial.
3. Operativos de evaluación jurisdiccionales. Operativos de evaluación nacionales (ONE) e internacionales.

Otros aspectos:

1. Educación Sexual Integral (Ley 2.110).
2. Centros de Estudiantes (Ley 137).
3. Consejos Escolares de Convivencia (Ley 223).

Art. 3º. Participación Social. En cada institución educativa pública de gestión estatal se constituye una comisión de evaluación, mediante la participación democrática de su comunidad, con la siguiente composición:

1. Nivel Inicial, Primario y Especial: dos (2) docentes y dos (2) padres/madres o tutores.
2. Nivel Medio: dos (2) docentes, dos (2) estudiantes y dos (2) padres/madres o tutores.
3. Nivel Adultos y Superior: dos (2) docentes y dos (2) estudiantes.

Los docentes, padres/madres o tutores y estudiantes se eligen a simple pluralidad de votos entre los miembros de cada estamento. Dicha elección se realiza en el plazo máximo de un mes desde el inicio de clases. En el estamento docente se incluye al personal directivo y no docente.

En las instituciones de Nivel Primario, la comisión respectiva establece un mecanismo de consulta adecuado a los/as alumnos/as de 7º grado. 

Art. 4º. Evaluación. Las comisiones de evaluación establecidas por el art. 3º deben elaborar dos (2) informes al año, en los meses de mayo y octubre.

Dichos informes incluyen los datos objetivos evaluados, los avances y/o problemas detectados, las necesidades identificadas y las propuestas de las comisiones al respecto.

Las comisiones pueden solicitar colaboración a los trabajadores docentes de las áreas pedagógicas que funcionan en el Ministerio de Educación (Investigación y Estadística Educativa, Currícula y Enseñanza, CePA, entre otras). 

Art. 5º. Información pública. El Ministerio de Educación de la Ciudad pone a disposición de las comisiones todas las estadísticas, investigaciones y proyectos realizados, en particular los de las Direcciones Generales de Evaluación de la Calidad Educativa y Planeamiento e Innovación Educativa, de la Subsecretaría de Equidad Educativa y toda la información sobre implementación de las políticas objeto de evaluación social. 

Art. 6º. Coordinación. Los informes elaborados según el art. 4º se coordinan y centralizan de acuerdo al siguiente criterio:

1. Nivel Inicial y Primario: por Distrito o Comuna.

1. Nivel Medio, Especial, Adultos y Superior: por Área.

Por cada Distrito o Comuna y cada Área se constituye la respectiva comisión coordinadora, con la misma composición establecida en el art. 3º para cada Nivel. Sus integrantes se eligen a simple pluralidad de votos entre los miembros de cada estamento de las comisiones de las respectivas instituciones educativas.

A cada comisión coordinadora se suma un (1) representante del equipo de supervisión correspondiente, elegido a simple pluralidad de votos entre sus miembros. 

Art. 7º. Resultados. Los informes coordinados de cada Comuna y Área se elevan para su consideración a los siguientes organismos públicos:

1. Ministerio de Educación de la Ciudad.
2. Legislatura de la Ciudad, con copia a cada presidente/a de bloque.
3. Juntas Comunales, con copia a cada integrante.
4. Defensoría del Pueblo de la Ciudad.
5. Consejo de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
6. Ministerio de Educación de la Nación.
7. Universidad de Buenos Aires, con copia a las carreras pedagógicas.

Art. 8º. Obligaciones del Ministerio. El Ministerio de Educación garantiza la publicación de los informes coordinados en los medios oficiales. Para dar su respuesta a dichos informes, debe convocar a audiencia pública al menos dos (2) veces al año, en los meses de julio y noviembre.

Art. 9°. Comuníquese, etc.

Fundamentos
Sra. Presidenta:

La Legislatura está debatiendo distintas iniciativas parlamentarias sobre organismos e instrumentos para evaluar el sistema educativo de la Ciudad:

• Fracasado su primer intento el año pasado, el Poder Ejecutivo presentó nuevamente su proyecto para crear un “Instituto de Evaluación de la Calidad y Equidad Educativa”. Propone una estructura externa al sistema educativo, digitada por el Poder Ejecutivo y con injerencia de sectores privados, que tiende a profundizar la fragmentación y la desigualdad ya existentes.
• El interbloque Frente Para la Victoria ha presentado su “Proyecto por una Evaluación Educativa Integral”.
• El interbloque UNEN ha presentado un proyecto para crear una “Unidad de Evaluación Integral Educativa”.
• Nuestro bloque MST-Nueva Izquierda presenta a su vez este proyecto de ley de “Evaluación Social de la Calidad y la Igualdad Educativa” porque, más allá de las diferencias que tienen entre sí los tres proyectos antedichos, proponemos un encuadre globalmente distinto.

Nuestra definición de “calidad educativa”

Como en muchos otros temas, existe un debate sobre lo que se entiende -y se promociona- como calidad educativa. Los impulsores de modelos de sociedades excluyentes han defendido y defienden una idea en esencia elitista para este concepto. Por eso apoyan todo tipo de rankings de escuelas, países, docentes, estudiantes. Los guían criterios meritocráticos y econométricos, donde lo que interesa es llegar a la cumbre, para recibir “el premio” de las autoridades y los organismos internacionales.

De esta manera, instituyendo un minucioso sistema de “premios y castigos”, se profundiza la fragmentación del sistema educativo, potenciando las flagrantes desigualdades sociales que ya existen en nuestro país y de las que la Ciudad no está para nada exenta, como ha quedado demostrado con la crisis de la falta de vacantes luego de la inscripción on line.

Respecto de este debate, citamos un texto del reconocido educador venezolano Luis Bonilla Molina[1]: “La calidad de la educación es para que el sistema escolar garantice procesos de enseñanza-aprendizaje con pertinencia social, capacidad resolutiva de problemas, el pleno desarrollo de la personalidad… La calidad de la educación es para garantizar que nuestro sistema educativo enseñe, investigue y aplique los conocimientos de punta para formar generaciones que lideren la independencia económica, tecnológica, científica y del conocimiento en general con conciencia de los valores de la justicia social y la armonía con el ambiente.

“Para los ricos la educación es un gasto que desvía importantes recursos y esfuerzos para la producción de mercancías. La población es vista como simples consumidores, los cuales pueden ser educados para ello, por los mass media, resultando desde esa perspectiva innecesario el sistema escolar que concreta la premisa de la educación como derecho humano fundamental. En consecuencia se generan un conjunto de operaciones de contrarreformas que se expresan en los discursos referidos a (a) la obsolescencia continuada de la escuela, (b) la precarización creciente de la formación docente; (c) el ataque a los derechos laborales del magisterio, especialmente los referidos a estabilidad laboral, fondos de jubilaciones y pensiones, así como a las condiciones de trabajo, (d) creciente exigencia a los docentes universitarios para que se conviertan en captadores de fondos para las universidades, (e) tendencia a la generalización y cobro de pagos por estudios a los alumnos; (f) diversificación de la planta física escolar y su dotación con la premisa de ahorrar costes, (g) congelación de salarios de los docentes por periodos superiores a los previstos en las contrataciones colectivas.

“Todas están operaciones suelen introducirse con el ‘caballo de Troya’ de la calidad educativa. A partir de la exigencia ciudadana de mejora continua de los sistemas educativos, que les permitan a los estudiantes y egresados un pleno desarrollo personal, laboral y profesional se diseña una estrategia de contrarreformas a escala planetaria. Para la necesaria unificación de criterios de aplicación de estas contrarreformas se demanda de los sistemas de evaluación de calidad, uniformidad en sus procesos, contenidos, criterios y parámetros. Allí surgen PISA (2009) cuyo nombre en español es Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes estandariza los indicadores orientándolos hacia las competencias de los estudiantes (15 años) conforme a los requerimientos del mercado, la innovación tecnológica y las capacidades adaptativas. La formación en historia o artística, vitales en la construcción de cosmovisión del niño y el joven no son valoradas…”

Nuestra definición de calidad educativa, entonces, es muy diferente. Partimos de considerar que un sistema educativo es de calidad en la medida en que garantiza el derecho universal a la educación y al conocimiento, asegurando que todos los sectores sociales puedan acceder, permanecer y egresar de los distintos niveles educativos. Y que ese trayecto se haga como mínimo en condiciones materiales y pedagógicas dignas, esto es con escuelas y aulas suficientes, en correcto estado de infraestructura y dotadas de los equipamientos imprescindibles para la enseñanza, con docentes y todo el personal necesario en las escuelas cobrando un salario que les permita desarrollarse plenamente, con una política estatal de capacitación y formación activa, en servicio, para todos los educadores.

También pensamos que mayor será la calidad cuanto mayor sea la participación democrática de los distintos sectores de la comunidad educativa en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas de educación. Así se podrían valorar y enriquecer distintas experiencias pedagógicas que se vienen implementando de manera aislada; mientras se dialoga seriamente con los estudiantes y las familias sobre el conjunto del proceso de enseñanza/aprendizaje, tomando en cuenta sus necesidades, opiniones y propuestas.

Nuestro marco de evaluación es la escuela estatal, dado que por su carácter gratuito y laico es la única que permite asegurar una verdadera educación democrática, inclusiva, igualitaria, crítica y abierta a todas las corrientes de pensamiento.

En resumen, la centralidad en cualquier debate sobre la calidad del sistema educativo estatal y las leyes que pudieran evaluarla debe poner el acento en el balance de las políticas públicas implementadas por Estados y gobiernos, pues es a través de ellas que se constituyen las condiciones generales de la enseñanza.

Igualdad educativa, responsabilidad estatal indelegable

La Constitución de la Ciudad, en su Capítulo Tercero – Educación, afirma en el artículo 23: “La Ciudad reconoce y garantiza un sistema educativo inspirado en los principios de la libertad, la ética y la solidaridad, tendiente a un desarrollo integral de la persona en una sociedad justa y democrática. Asegura la igualdad de oportunidades y posibilidades para el acceso, permanencia, reinserción y egreso del sistema educativo…”

A su vez, el artículo 24 establece: “La Ciudad asume la responsabilidad indelegable de asegurar y financiar la educación pública, estatal laica y gratuita en todos los niveles y modalidades, a partir de los cuarenta y cinco días de vida hasta el nivel superior, con carácter obligatorio desde el preescolar hasta completar diez años de escolaridad, o el período mayor que la legislación determine… Se responsabiliza por la formación y perfeccionamiento de los docentes para asegurar su idoneidad y garantizar su jerarquización profesional y una retribución acorde con su función social… Contempla la perspectiva de género. Incorpora programas en materia de derechos humanos y educación sexual.” (subrayados nuestros).

Las políticas públicas, nunca evaluadas por la comunidad educativa

ü  La primera es pasar por encima de los criterios y mecanismos de evaluación contenidos en el Estatuto Docente, tema clave sobre el que volveremos más adelante.

ü  La segunda es sostener que la única posibilidad de evaluar la calidad educativa pasa porque sean las propias autoridades de gobierno las que escruten. Así transcurren años y años de gestiones que nunca resuelven los problemas del sistema educativo o inclusive terminan agravándolos, pero los Ministerios de Educación ratifican sus líneas de acción o implementan nuevos planes sin el más mínimo intercambio con el conjunto de los actores de la comunidad educativa. Esto es así tanto en el orden nacional como en el local.

Para ejemplo tenemos, en la Ciudad de Buenos Aires, la llamada Nueva Escuela Secundaria (NES), con sus pretendidas reformas curriculares, que son cuestionadas en distintos espacios tanto por docentes como por estudiantes sin que esto tenga efecto alguno en las definiciones de las autoridades. O el proyecto llamado Bachillerato Internacional, que privatiza la enseñanza a costa del presupuesto público y es igualmente rechazado por la comunidad educativa. O los Centros de Primera Infancia, que implican precarización y privatización masiva de la educación inicial. O las Escuelas de Innovación Pedagógica, donde se impulsa que escuelas primarias implanten mecánicamente “modelos escolares” desvinculados de la experiencia institucional y pedagógica local, y de las condiciones materiales de las escuelas.

Si se quiere avanzar seriamente en la construcción de políticas educativas que respondan a las necesidades del conjunto de la sociedad, con una perspectiva de verdadero progreso, es imprescindible promover la evaluación social de las políticas educativas y los efectos producidos por las medidas que vienen aplicando los gobernantes.

Son las y los docentes de todos los niveles, junto a los estudiantes y a las familias, quienes deben tener un papel más que protagónico en el seguimiento de la cuestión, terminando con la mirada “desde arriba” que nada tiene que ver con un sistema educativo democrático y participativo. Se debe poner el acento en la opinión de los que todos los días participan del proceso educativo y no en las concepciones, metas y proyectos de los organismos internacionales como el Banco Mundial, el BID y otros por el estilo, que tanto mal le han hecho a nuestros países y jurisdicciones.

Respeto a los derechos docentes

Como anteriormente se menciona, los tres proyectos presentados en la Legislatura pasan por alto definiciones importantes que hacen a los derechos de los trabajadores de la educación. Existen distintas propuestas de órganos evaluadores, asesores o consultivos, y una unidad evaluadora, pero ninguno de ellos hace referencia al Estatuto Docente, donde hay definiciones precisas sobre dicha cuestión. Alertamos que este “olvido” se produce justamente en un distrito como la Ciudad, con antecedentes de ataques al Estatuto y cuyas autoridades educativas han expresado reiteradamente que el mismo constituye “un obstáculo” para la calidad educativa, por lo que no se pueden tomar a la ligera.

El Estatuto Docente (Ordenanza 40.593) tiene plena vigencia en nuestra Ciudad. En su Capítulo XI “De la calificación o concepto del personal docente”, determina claramente tal evaluación. El art. 23ºdice– “La dirección del establecimiento o el superior jerárquico llevará de cada docente titular, interino o suplente, un legajo en el que se registrarán todos los antecedentes y su actuación profesional, los que servirán para la calificación.”. En su reglamentación se afirma: “1. El legajo del docente constará de: a) Un registro de actuación profesional, b) Los conceptos anuales e informes de los superiores jerárquicos que visiten las escuelas de cada Área de la Educación, c) Las sanciones disciplinarias, ch) Las iniciativas que el docente haya presentado a la superioridad y las respuestas a las mismas, d) Las notas -o copias de ellas- que le fueren cursadas por la superioridad y las respuestas del interesado, e) Todo otro antecedente estimable para la calificación…” (subrayados nuestros)

Por otra parte, el art. 24º define: “La calificación y el concepto serán anuales, apreciarán las condiciones y aptitudes del docente, se basarán en las constancias objetivas del legajo y se ajustarán a una escala de conceptos y su valoración numérica correlativa. La calificación y el concepto surgirán de la autoevaluación del docente y de la evaluación del superior jerárquico. En entrevista personal ambas propuestas serán analizadas por el docente y el superior jerárquico, procurando la total coincidencia. De surgir discrepancias y mantenerse la misma, el superior jerárquico deberá dejar expresados los fundamentos, ya que es responsable final de la calificación y concepto y se notificará en ese acto, al docente, de la posibilidad de interponer los recursos administrativos y judiciales pertinentes. Estas cuestiones están precisadas en la reglamentación del artículo.

Se puede proponer mejorar estos instrumentos, pero tomándolos como un piso y, siempre, en el marco de los derechos de los trabajadores de la educación. Tratar propuestas legislativas sin siquiera considerarlos sólo conduce a definir leyes y cuestiones por encima del Estatuto Docente, abriendo así la puerta a que se sigan vulnerando los derechos de los educadores y llevando al absurdo de convertir a las instituciones educativas y sus trabajadores en responsables individualizados de los resultados de políticas gubernamentales que nunca se evalúan ni ponen en cuestión. 

“Equidad”, mentiras y video

El concepto de equidad es ambiguo. Supuestamente significa tomar en cuenta las desigualdades existentes para brindar herramientas, en este caso educativas, acordes a dichas diferencias. Pero incluye dos confusiones intencionadas. Por un lado, reniega de procurar la igualdad en los objetivos, con lo cual de hecho apunta a mantener y profundizar la desigualdad. Por otro lado, los datos concretos desmienten las afirmaciones gubernamentales.

En el reciente video oficial titulado “Equidad Educativa: mejor distribución, más educación”[2] se habla de la zona Sur porteña como la más vulnerable en términos socio-económicos y con mayor porcentaje de alumnos en escuelas estatales. El locutor luego afirma: “Allí es donde el Gobierno de la Ciudad está destinando su mayor inversión tanto a nivel global… como a nivel alumno, invirtiendo un 40 por ciento más en cada alumno de zona sur con respecto a zona Norte”. Y vuelve a hablar de la equidad…

La trampa está en la manipulación de los datos. Mientras el locutor ensalza la supuesta mayor inversión en el Sur, la placa informa -eso sí, en letra pequeña- que la cifra incluye a los alumnos de las “escuelas de gestión estatal y privada”…

Si buscamos los datos desagregados de 2013 “a nivel alumno”, la propia web oficial del Ministerio de Educación, en el link del Observatorio Interactivo de Datos[3]la inversión promedio por alumno de escuela estatal es menor en el Sur

Dicho sea de paso, en la mencionada web llamativamente sólo se informa un total de subsidios a escuelas privadas por 1.552 millones de pesos en 2013, cuando en realidad el Presupuesto oficial de dicho ejercicio destinó 1.769 millones…

Silviadocente e investigadora en la Pontificia Universidad Católica Argentina (UCA), ex directora del Instituto para la Calidad Educativa del Ministerio de Educación de la Nación (1999-2001), ex investigadora de la Fundación Mediterránea y titular del equipo educativo de Domingo Cavallo en su campaña a jefe de gobierno porteño en 2000…

Evaluación social

Guiados por criterios similares a los que ya hemos expuesto en nuestro proyecto de Ley de Emergencia en Infraestructura Escolar, creemos que cada institución es capaz de formar una comisión para evaluar las políticas educativas, integrada por los docentes, estudiantes y familias. En forma colectiva y participativa, esos espacios deberían hacer el seguimiento de las políticas educativas y sus resultados, mediante el análisis permanente de los procesos educativos reales y concretos que se desarrollan.

En este marco de trabajo cada comisión elaborará informes dos veces al año, identificando los impactos reales de las políticas en cada institución y sistematizando las necesidades y propuestas que permitan elaborar políticas educativas acorde a las diversas realidades y problemáticas. Planteamos una coordinación por Distrito o Comuna y por Área, según el Nivel, incorporando allí la mirada y la experiencia de las/os supervisoras/es. También es preciso trabajar coordinando con los docentes de áreas pedagógicas que funcionan en el Ministerio de Educación, como Evaluación de la Calidad Educativa, Investigación y Estadística, Currícula y Enseñanza, Centro de Pedagogías de Anticipación (CePA) e incluso las áreas de Infraestructura, Servicios a las Escuelas y Mantenimiento Escolar. Vaciar de funciones a estas áreas históricas para sustituirlas por “institutos”, “entes”, “consejos” u otros engendros parecidos es rifar ese bagaje y esos saberes acumulados.

El sistema educativo estatal porteño, como el de todo el país, está atravesado por problemas estructurales. Uno, fundamental, es que los gobiernos priorizan la educación privada en desmedro de la estatal. Se aplican políticas educativas elaboradas por las autoridades en contra de la opinión, necesidades e intereses de las comunidades educativas. Así pasó con la Ley Federal de Educación, la de Trasferencia de los Servicios Educativos, la de Educación Superior, por nombrar las emblemáticas, cuyos pilares lamentablemente se mantienen hasta hoy. Lo mismo pasó, en la Ciudad, con las inscripciones on line por fuera de las escuelas, los problemas de infraestructura desoídos, los reclamos de más escuelas en diversos barrios, etc.

Para comenzar a dar vuelta la página es decisivo darle protagonismo a quienes diariamente garantizan y construyen la educación estatal en la Ciudad de Buenos Aires.

Por todas las razones antes expuestas, y agradeciendo la sustantiva colaboración de compañeras y compañeros docentes para la elaboración del presente proyecto, solicitamos su aprobación.

[1] Doctor en Ciencias de la Educación, escritor y pedagogo, ex Viceministro de Planificación Estratégica del Ministerio de Educación Universitaria de Venezuela, Magister en Gerencia Educacional; Especialista en Formulación de Políticas Públicas en Educación (IIPE-UNESCO); Coordinador de la Red Nacional de Investigadores en Educación del Centro Nacional de Investigaciones Educativas (CNIE), Coordinador General de la Maestría en Educación Comparada del ALBA (Venezuela, Nicaragua, Cuba y Bolivia), Director de la revista Comuna: pensamiento crítico en la revolución, Presidente del Centro Internacional Miranda (CIM) y Presidente de la Sociedad Venezolana de Educación Comparada.

[2] https://equidadycalidadeducativa.buenosaires.gob.ar/ – Nota 5, ver video

[3] https://equidadycalidadeducativa.buenosaires.gob.ar/indicadores/ – Inversión Estatal